XIV LEGISLATURA

PROGETTO DI LEGGE - N. 72




        Onorevoli Colleghi! - La strada delle riforme costituzionali interrottasi nella XIII legislatura presso la Commissione bicamerale per le riforme costituzionali deve essere al più presto ripresa tramite la procedura contemplata dall'articolo 138 della Costituzione.
        La presente proposta di revisione costituzionale, nel riaffermare i princìpi fondamentali di libertà, stato di diritto, democraticità e solidarietà contenuti nell'ordinamento vigente, si pone come obiettivo l'introduzione di alcuni princìpi nuovi quali quello del federalismo, della sussidiarietà, della responsabilità e della trasparenza, non esplicitamente definiti nella Costituzione del 1948, ma certamente con essa non contrastanti.
        La profonda crisi di fiducia da parte del cittadino nelle istituzioni e nella politica mostra quanto una riforma costituzionale in senso federale, volta a superare la moltiplicazione e l'affollarsi dei poteri e delle funzioni pubbliche, nonché l'inefficienza, le deviazioni e le inutili duplicazioni dei costi dell'attuale sistema, sia ora più che mai, necessaria.

            Considerazioni generali. - La presente proposta di legge costituzionale vuole imitare l'esperienza belga che, con la Costituzione del 17 febbraio 1994, è sfociata in una riforma in senso federale del Paese, operata sulla base ed all'interno della Costituzione vigente e non al di fuori di essa.
        La proposta opera una revisione profonda della parte seconda della nostra Costituzione tenendo presenti le modifiche apportate dall'articolo 2 della legge costituzionale 23 gennaio 2001, n. 1, concernenti la rappresentanza degli italiani all'estero, lasciando invece intatta la parte prima.
        Dopo la riforma si renderà necessario eliminare difformità terminologiche e contraddizioni tra le due parti della Carta.
        Anche nella scelta della terminologia si è deciso di operare all'interno della Costituzione vigente, scegliendo di mantenere invariata tutta la terminologia cosiddetta "tradizionale" normalmente collegata alle regioni. Così si è deciso di continuare a definire "consigli e giunte regionali" i diversi parlamenti e governi regionali, "statuti" le diverse costituzioni regionali, eccetera.
        Onorevoli colleghi, la presente proposta di legge costituzionale nasce nella piena consapevolezza di quanta confusione regni sul significato e sul contenuto del concetto di "federalismo", divenuto ormai il cavallo di battaglia delle più diverse fazioni politiche. Molto acutamente Karl Loewenstein aveva definito il federalismo come la "fiera più amata da costituzionalisti e teorici del diritto". Allo stato attuale delle cose, riteniamo di poter senz'altro aggiungere "e dalle forze politiche". La SVP, culturalmente, tradizionalmente e storicamente esposto all'influsso del federalismo germanico ed austriaco, crede di poter dare un valido contributo al dibattito politico-istituzionale in corso, soprattutto attraverso l'identificazione di alcuni standard minimi da rispettare, affinché sia possibile parlare di vero federalismo e non di semplice minore o maggiore decentramento territoriale dello Stato.
        Va però subito sottolineato che la partecipazione attiva della SVP nel dibattito sulla riforma istituzionale dello Stato non implica rinuncia al diritto di autodeterminazione, diritto irrinunciabile, consacrato nell'articolo 1 dei Patti delle Nazioni Unite sui diritti umani, ratificati dallo Stato italiano. Altrettanto vale per l'ancoraggio internazionale dell'autonomia sudtirolese derivante dall'Accordo De Gasperi-Gruber del 1946 e dal cosiddetto "Pacchetto" del 1969 nonché delle misure attuative dello stesso (leggi costituzionali, norme di attuazione dello statuto di autonomia, leggi ordinarie). Rimane fermo lo status internazionale, riconosciuto dal Governo italiano, anche in occasione del rilascio della cosiddetta "quietanza liberatoria" da parte della Repubblica austriaca che esclude, tra l'altro, modifiche unilaterali delle norme pattuite. Il progetto di riforma costituzionale può, appunto, solo ampliare i diritti garantiti dei predetti Accordi internazionali.

            I princìpi basilari del federalismo ed il suo contenuto minimo. - Coscienti del fatto che un federalismo sostanziale non possa prescindere da determinati princìpi, la presente proposta di legge costituzionale prevede esplicitamente:

            la libertà delle regioni di darsi un proprio assetto costituzionale, politico ed economico, nel solo rispetto della Costituzione e dei suoi princìpi fondamentali. Ciò avviene attraverso la cosiddetta "autonomia costituzionale" delle regioni (nel nostro testo definita "autonomia statutaria"), in base alla quale, nella propria Costituzione, le regioni determinano autonomamente la propria forma di governo, la propria legge elettorale, la propria organizzazione interna, l'ordinamento dei propri uffici, nonché la disciplina dell'esercizio delle proprie potestà;

            una clausola generale di competenza a favore delle regioni, che si traduce nell'enumerazione tassativa delle competenze facenti capo alla Federazione e nell'attribuzione alle regioni della potestà legislativa ed esecutiva in ogni altra materia, non espressamente riservata alla Federazione. La funzione legislativa regionale viene quindi ad essere esclusivamente dipendente dalla propria iniziativa, unicamente conforme alla Costituzione ed ai suoi princìpi fondamentali, non soggetta (salvo le materie di cooperazione tassativamente previste agli articoli 70-bis e 115) ad alcuna direttiva da parte della Federazione (cosiddette "norme quadro od organiche"), caratterizzata dalla sua immediata entrata in vigore e, soprattutto, sottoposta unicamente al controllo di legittimità da parte della Corte costituzionale;

            la partecipazione da parte delle regioni ai processi decisionali ed esecutivi centrali, attraverso organi rappresentativi propri ed, in particolare, attraverso una Camera propria quale il "Senato delle regioni";

            il diritto delle regioni ad intrattenere contatti diretti con gli organi dell'Unione europea anche tramite proprie rappresentanze, e partecipazione alla formazione delle posizioni dei rappresentanti italiani presso l'Unione europea, qualora si tratti di atti che incidono sulle materie di competenza regionale, e alla formazione dei processi decisionali di questi ultimi;

            il federalismo fiscale inteso come potere impositivo proprio degli enti territoriali, in un regime di assoluta responsabilità finanziaria delle regioni e nell'ambito di un sistema di perequazione fiscale che tenga conto delle rispettive competenze e possibilità di produrre gettiti tributari e contributivi.

            La posizione costituzionale delle regioni. - La presente proposta di legge costituzionale vuole ricostituire la regione come momento di originaria soggettività. La nuova posizione costituzionale delle regioni concepisce queste ultime non più come meri ambiti di suddivisione territoriale dello Stato (pur dotati di maggiore o minore autonomia), bensì come elementi costitutivi della Repubblica al pari della Federazione, che altro non è che uno di tali elementi.
        La proposta di legge costituzionale muove quindi dall'ancoraggio costituzionale nell'articolo 114 del principio di sussidiarietà, presupposto, questo, indispensabile per una ridefinizione della posizione delle regioni. L'articolo 114, strettamente collegato agli articoli 115 e 118 ed in linea - tra l'altro - con quanto previsto dal Trattato di Maastricht, propone in sostanza che potere e responsabilità vengano assegnati al livello più vicino a quello dei problemi da affrontare e da gestire e che ogni delega a livelli superiori sia accettabile soltanto quando i problemi non riescano a trovare una soluzione efficace a livello inferiore. Quindi si prevede una riorganizzazione delle regioni dal basso, attraverso la loro equiparazione all'unità federale in cui si integrano e non attraverso la loro subordinazione gerarchica a quest'ultima.
        Questo modello di riorganizzazione, collegato strettamente al desiderio della popolazione, unica depositaria della sovranità, di sorvegliare da vicino la gestione della cosa pubblica, crea degli enti territoriali dotati di autonomia costituzionale, politica e finanziaria, più flessibili, più trasparenti e soprattutto più autosufficienti nel reperimento e nella gestione delle proprie risorse.
        Questi enti territoriali coesistono e si integrano attraverso il vincolo federativo previsto dall'articolo 114.
        La proposta di legge costituzionale prevede 21 regioni, riconoscendo finalmente alla regione sud-tirolo, quello status che dalla lettera dell'accordo di Parigi del 5 settembre 1946 le sarebbe già da tempo dovuto derivare.

            La Camera dei deputati e il Senato delle Regioni. - Nella prospettiva federalista qui percorsa, viene operata una scelta precisa per ciò che attiene la composizione e le funzioni delle due Camere. Il dibattito non aveva trovato sbocchi durante le passate legislature.
        La proposta di legge costituzionale sceglie, da un lato, la riduzione del numero dei parlamentari in genere e, dall'altro, la trasformazione del Senato in una vera e propria "Camera delle regioni", sui modelli austriaco (B-VG articolo 34), tedesco (GG. articolo 50) e belga (articolo 67).
        Il Senato delle Regioni viene concepito come un ramo del Parlamento in cui le istituzioni regionali trovano diretta espressione, in modo da farne una sede di continua verifica e garanzia della coerenza delle politiche nazionali, ed in particolare della legislazione federale, alle esigenze e agli interessi delle regioni. Il Senato delle Regioni diviene dunque la sede attraverso cui le regioni collaborano e partecipano direttamente alla legislazione e all'amministrazione della Federazione, sul modello del Bundesrat tedesco.
        L'articolo 58 prescrive che i senatori, rappresentanti delle regioni, vengano eletti dai consigli regionali. L'articolo in questione prevede inoltre una riduzione drastica del numero dei senatori, più precisamente uno per ogni milione di abitanti della regione, o frazione superiore a cinquecentomila. Si prevede infine che nessuna regione può avere meno di tre senatori, tranne il Molise e la Valle d'Aosta che ne hanno, rispettivamente, uno.
        Una radicale innovazione rappresenta poi il metodo di rappresentanza degli interessi regionali: analogamente a quanto prevede l'articolo 51, terzo comma, della legge fondamentale tedesca, ogni rappresentanza regionale deve esprimere unitariamente la posizione ed il voto della rispettiva regione, salvo che nei voti riguardanti le persone.
        In sintonia con la configurazione ed il nuovo ruolo della seconda Camera, viene a mancare inoltre la ragione di essere per i senatori a vita, motivo per cui, coerentemente, l'articolo 59 viene abrogato.
        Come già accennato, anche il numero dei deputati viene ridimensionato: il nuovo articolo 56 ne prevede una riduzione del 25 per cento da 630 a 475 membri, che allo stato attuale corrisponde alla quota dei membri della Camera eletti con il maggioritario, dodici dei quali eletti nella circoscrizione Estero. Sul ruolo del Senato delle Regioni e soprattutto sui poteri di una siffatta Camera dei deputati si rimanda a quanto contenuto nel prossimo capitolo, nella parte dedicata al procedimento di formazione delle leggi.

            La potestà legislativa ed il processo di formazione delle leggi. - 1. La distribuzione delle competenze. La potestà legislativa viene ripartita tra regioni e Federazione prevedendo una riserva generale delle competenze a favore delle regioni attraverso l'enumerazione tassativa delle competenze statali, o meglio federali. Questo criterio di distribuzione, che capovolge quello codificato nel vigente testo dell'articolo 117 della Costituzione, riserva alla Federazione le attribuzioni relative alle funzioni ritenute essenziali al suo funzionamento ed ai suoi compiti, vale a dire le competenze in materia di politica estera in senso stretto, materia militare, organizzazione della giustizia, materia finanziaria, definizione e tutela dei diritti e delle libertà fondamentali, nonché le competenze riguardanti alcuni settori di interesse prevalentemente federale.
        Ogni altra materia, non specificatamente indicata all'articolo 70 della Costituzione federale, viene lasciata in via esclusiva alle regioni (articolo 117), soggette soltanto al proprio statuto.
        L'articolo 70-bis limita la possibilità di legislazione quadro da parte del Parlamento federale a determinate materie (stato civile, anagrafe e documenti di riconoscimento, rifugiati ed espulsi, armi ed esplosivi, prevenzione degli abusi da parte di gruppi di potere economico).
        Viene introdotta inoltre la collaborazione tra Federazione e regioni nelle seguenti materie: istruzione universitaria ed edilizia universitaria, ordinamenti professionali, programmazione economica, sicurezza pubblica interna ed esterna, trasporti e comunicazioni di interesse federale, poste e telecomunicazioni di interesse federale e opere pubbliche di interesse federale. Nei settori oggetto di collaborazione (che la legge fondamentale tedesca definisce Gemeinschaftsaufgaben e regola all'articolo 91), la Federazione determina i princìpi fondamentali per l'attuazione dei relativi compiti con legge che necessita dell'assenso del Senato delle Regioni.
        La proposta di legge costituzionale prevede poi una deroga alla riserva assoluta federale in materia di diritti dell'uomo e libertà fondamentali. L'articolo 116, nella consapevolezza di come sul territorio italiano convivano non solo comunità caratterizzate da concrete specificità storiche, culturali, sociali ed economiche, ma anche minoranze etnico-linguistiche nel senso proprio del termine, prevede che le regioni, dove queste ultime risiedono, possano legiferare in materie quali, ad esempio, la disciplina dell'uso delle lingue.
        L'articolo in questione sostituisce quindi il vecchio articolo 116 della Costituzione del 1948 il quale, nella prospettiva federalista qui abbozzata, che vede nelle regioni enti costituzionali che convivono sullo stesso piano con la Federazione, perde la propria ragione di essere.
        Alle regioni viene inoltre attribuita (articolo 117-bis) la potestà di stipulare accordi con altre regioni e di istituire organismi comuni al pari di quanto previsto dall'articolo 15 della Costituzione austriaca o dall'articolo 7 della Costituzione svizzera, ma soprattutto viene loro riconosciuta (nuovo articolo 117-bis) la potestà di stipulare accordi nelle materie di propria competenza con altri Stati, analogamente alla legittimazione in tal senso facente capo ai Lander austriaci e tedeschi (articolo 16 B-VG e articolo 32 GG) nonché ai cantoni svizzeri (articolo 9, 10, 85-z5 e 102-z7 della Costituzione federale svizzera).
        Sempre in sintonia con quanto prevedono gli ordinamenti austriaco, germanico e svizzero, le regioni vengono poi legittimate a partecipare, nelle materie di propria competenza, alla definizione della posizione dei rapporti federali negli organi comunitari (articolo 117-ter). Hanno inoltre la potestà di dare attuazione alle direttive comunitarie che incidano sulle materie di loro competenza.

            2. La funzione legislativa. Fondamentale per gli obiettivi che qui ci si pone, è l'assoluta parificazione operata tra la funzione legislativa regionale e quella federale. Entrambe trovano il loro fondamento ed i loro criteri di indirizzo nella Costituzione ed entrambe sono caratterizzate dalla loro immediata entrata in vigore e dalla loro sottoposizione al solo controllo di legittimità da parte della Corte costituzionale (articolo 127). Come già giustamente osservato nell'AS 274 della XII legislatura "la legge della Federazione e la legge della regione risultano così assolutamente partecipi della stessa natura: quella di essere espressione di volontà generale nel proprio ambito, sopportando soltanto, ciascuna di esse, di essere indirizzata e limitata dalla Costituzione e dalle leggi costituzionali come fonti superiori comuni".

            3. Il procedimento di formazione delle leggi federali. Profondamente innovativo, ricollegandoci a quanto esposto sul ruolo del Senato delle regioni, è il procedimento di formazione delle leggi federali. L'articolo 70-ter prevede infatti una forma di "bicameralismo differenziato", in cui i poteri della seconda Camera vengono notevolmente ridimensionati di fronte a quelli della Camera dei deputati, che rappresenta unitariamente il corpo elettorale nazionale.
        Il Senato delle regioni è chiamato quindi a deliberare, in posizione di piena parità con l'altra Camera, soltanto quelle leggi che tocchino interessi regionali, quali le leggi costituzionali federali, le leggi elettorali, le leggi di approvazione del bilancio e di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, le leggi che disciplinano i rapporti tra la Federazione e le regioni, nonché le leggi di coordinamento della finanza pubblica.
        Nel procedimento di deliberazione di tutte le altre leggi, il Senato, su proposta di almeno un terzo dei suoi componenti, può soltanto chiedere il riesame della legge deliberata dalla Camera dei deputati o proporre modifiche ad essa (cosiddetto "intervento facoltativo"), ma è la volontà di quest'ultima che alla fine prevale: può opporsi alla deliberazione definitiva soltanto a maggioranza di due terzi (cosiddetto diritto di veto).

            4. I poteri normativi del Governo federale. La presente proposta di legge costituzionale riprende e fa sua la proposta della Commissione parlamentare per le riforme istituzionali di rivedere la disciplina della decretazione d'urgenza del Governo prevista dall'articolo 77 della Costituzione. L'istituto del decreto-legge, pur venendo riconfermato, viene ridotto ad una serie di fattispecie definite, quali la sicurezza federale, le calamità naturali, l'introduzione di norme finanziarie che debbano entrare immediatamente in vigore, o il recepimento e l'attuazione di atti comunitari, quando dalla mancata tempestiva adozione dei medesimi da parte di una o più regioni possa derivare responsabilità della Federazione per l'inadempimento di obblighi comunitari.
        L'articolo medesimo prevede inoltre la non reiterabilità dei decreti non convertiti in legge ed il divieto per i provvedimenti di urgenza di ripristinare l'efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale. Viene mantenuto l'obbligo per le Camere di deliberare sui relativi disegni di legge entro sessanta giorni dalla pubblicazione dei decreti.
            L'autonomia statutaria delle regioni. - In sintonia con quanto già esposto sulla nuova posizione costituzionale delle regioni, a queste ultime viene riconosciuta autonomia statutaria.
        Attraverso la propria cosiddetta "autonomia costituzionale" prevista dal nuovo articolo 123, sono le regioni stesse a stabilire le regole del proprio autogoverno, nel solo rispetto della Costituzione e dei suoi princìpi fondamentali (analogamente confronta: articolo 28, primo GG, articolo 99, primo B-VG, articoli 5 e 6 della Costituzione svizzera).
        Esse adottano quindi il proprio statuto con legge costituzionale regionale dandosi un proprio assetto costituzionale, politico ed economico, una propria forma di governo, una propria legge elettorale ed una propria organizzazione interna.
        Gli unici limiti che gli statuti regionali sono chiamati a rispettare, analogamente a quanto previsto dall'articolo 28, primo comma, della Costituzione tedesca, sono quelli del mantenimento della forma di governo repubblicana e democratica.

            Il Presidente della Repubblica federale. - La figura del Presidente della Repubblica non subisce modifiche di rilievo. Egli viene riconfermato nella sua funzione di garante dell'equilibrio istituzionale nella Federazione, come già previsto dal costituente nel 1948. Coerente al carattere federalista della nuova Repubblica è la formula del giuramento che il Capo della Repubblica federale è chiamato a prestare all'atto dell'assunzione del proprio incarico: "Giuro di essere fedele alla Costituzione federale, di rispettare i diritti e le prerogative delle singole regioni, di osservare e difendere le leggi federali, consacrando le mie forze al perseguimento del benessere materiale e spirituale delle popolazioni che compongono la Repubblica federale, operando secondo coscienza e giustizia in ogni circostanza".

            Il Governo federale. - La presente proposta di legge costituzionale prevede il mantenimento della forma di governo parlamentare basato su un rapporto fiduciario tra Camere ed esecutivo, ma ipotizza una profonda revisione delle modalità di formazione del governo e dei meccanismi di concessione e revoca della fiducia parlamentare.
        Il Primo Ministro (articolo 93) viene quindi prima designato e poi nominato dal Presidente della Repubblica federale: conditio sine qua non è però la sua elezione da parte della maggioranza dei componenti della Camera dei deputati, in sintonia con la scelta già operata di un "bicameralismo differenziato". Un procedimento analogo è previsto dall'articolo 63 della legge fondamentale tedesca.
        Qualora non venga raggiunta la maggioranza assoluta dei membri della Camera dei deputati, il Presidente della Repubblica federale può nominare Primo Ministro colui che ha ottenuto il maggior numero di voti ovvero procedere allo scioglimento della Camera dei deputati.
        Anche per quel che riguarda la fiducia, il nuovo testo (articolo 94) prevede da un lato la figura di un rapporto fiduciario riservato alla sola Camera dei deputati, che conserva la pienezza del suo potere legislativo, e dall'altro l'introduzione della cosiddetta "sfiducia costruttiva", già presente negli ordinamenti tedesco (articolo 67 GG) e anche spagnolo (articolo 113 della Costituzione spagnola).
        La Camera dei deputati può esprimere quindi la sfiducia all'esecutivo solo eleggendo a maggioranza assoluta dei propri membri un nuovo Primo Ministro.
        Nuova è pure l'introduzione all'articolo 95 dell'incompatibilità tra funzioni di Ministro federale e appartenenza ad una delle due Camere.

            La magistratura. - La presente proposta di legge costituzionale, coerentemente agli obiettivi che si pone, e cioè operare una riforma in senso federalista dello Stato senza toccare le parti della Costituzione riguardanti i diritti fondamentali dei cittadini, lascia invariati gli articoli sulla magistratura, nonché quelli sull'ordinamento giudiziario e sulle leggi civili, penali ed amministrative.

            La pubblica amministrazione. - Per quanto riguarda l'organizzazione delle amministrazioni pubbliche, la presente proposta di legge costituzionale riconferma le garanzie per il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione previste dall'articolo 97 della Costituzione vigente, ma prevede di integrarlo, introducendo un criterio di assegnazione proporzionale delle cariche al vertice, collegato alla territorialità.
        Tale criterio ha già un precedente nell'ordinamento tedesco (articolo 36 GG).

            L'attività amministrativa. - In tema di potestà amministrativa, si introduce il principio, tipico degli ordinamenti federali, secondo il quale l'esecuzione delle leggi spetta alle regioni (o rispettivamente ai Lander e ai cantoni).
        L'articolo 118 prevede quindi non solo che, in linea di massima (anche per competenza legislativa federale), le funzioni amministrative spettano alle regioni ed ai comuni, ma che queste debbono essere esercitate come materie di propria competenza. Vengono ricalcati nello spirito, in questo modo, gli articoli 83 e 30 della legge fondamentale tedesca. L'articolo 30 GG dispone infatti che, qualora la Costituzione non prescriva altrimenti, l'esercizio delle competenze federali e l'adempimento dei compiti federali spettino ai Lander.
        Questa cosiddetta "presunzione di potestà amministrativa" a favore delle regioni comporta naturalmente anche dei doveri. Il quinto comma dell'articolo 118 introduce quindi la figura della "coazione federale" (Bundeszwang, anch'essa importata dall'ordinamento tedesco, più precisamente dall'articolo 37 GG), in base alla quale, qualora una regione non adempia ai suoi obblighi, il Governo federale, con l'assenso del Senato delle regioni, può adottare le misure necessarie per obbligare la regione ad adempiere.
        A questo superamento del parallelismo vigente fra funzione legislativa e funzione amministrativa (in base al quale l'amministrazione federale, anche se decentrata, deve estendersi tanto quanto si estende la potestà legislativa facente capo alla Federazione medesima), fanno eccezione solo i casi degli apparati amministrativi - istituiti allora anche in periferia - assolutamente necessari alla Federazione per l'espletamento di alcune sue funzioni proprie, quali quelle relative all'amministrazione della giustizia, alla difesa, alla sicurezza pubblica federale, al prelievo dei tributi federali ed ai servizi pubblici svolti dalla Federazione (nuovo articolo 118, secondo comma).
        La rappresentanza della Federazione in periferia viene affidata (articolo 124) ad un organo di autonomia quale il presidente della giunta regionale, che dirige le funzioni amministrative delegate dalla Federazione alla regione, rispondendone di fronte al Governo federale.
        Per il resto, ogni regione esercita le proprie funzioni amministrative in assoluta libertà in base a quanto prescrive il rispettivo statuto, delegando ogni funzione che non attenga ad esigenze di carattere unitario ai comuni con legge regionale (articolo 118, quarto comma).
        Le regioni sono soggette unicamente al controllo di legittimità esercitato sui loro atti secondo le modalità stabilite con legge regionale (articolo 125, primo comma).
            Il federalismo fiscale. - Corollario naturale del principio di sussidiarietà è quello dell'autosufficienza finanziaria: la creazione di uno Stato federale non sarebbe possibile infatti senza una riforma che ne crei le basi economiche.
        Le nuove funzioni delle regioni e la loro nuova posizione costituzionale non sarebbero concepibili quindi senza una revisione dei meccanismi fiscali che ne garantisca la reale autonomia finanziaria e le metta in grado di assolvere agli onerosi nuovi compiti.
        L'articolo 119 della presente proposta di legge costituzionale, ricalcando il cosiddetto "Konnexitaetsgrundsatz" contenuto nell'articolo 104 a, primo comma, della legge fondamentale tedesca, prevede che Federazione e regioni sopportino separatamente le spese relative ai propri compiti. L'unica deroga ammessa a questo principio è quella prevista dal secondo comma dell'articolo 119, in base al quale la Federazione sostiene le spese delle regioni qualora queste ultime operino per conto della prima.
        Al principio contenuto nel primo comma dell'articolo 119, è strettamente collegata la potestà impositiva propria prevista per le regioni al terzo comma, che comporta potestà piena di istituire e regolare tributi propri, senza interferenza alcuna da parte della Federazione.
        La ripartizione dei tributi erariali e la determinazione di quali tributi siano di competenza, rispettivamente, della Federazione o delle regioni vengono lasciate alla legge costituzionale federale che necessita dell'assenso del Senato delle regioni.
        Al primo comma si ricollega, inoltre, il principio contenuto nel sesto comma del medesimo articolo 119, in base al quale il prelievo fiscale viene effettuato separatamente dalla Federazione e dalle regioni per i tributi di loro rispettiva competenza.
        L'articolo in questione prevede inoltre che i tributi oggetto di riparto siano prelevati dal percettore della quota maggiore e devoluti per la restante quota trimestralmente.
        Il nono comma dell'articolo 119 pone i princìpi che regolano i meccanismi di solidarietà tra le regioni (a garanzia dell'unità dell'ordinamento), che nella presente proposta di legge sono fondati su criteri oggettivi e cioè sulla diversa capacità delle singole regioni di produrre gettiti tributari e contributivi. La regolamentazione concreta della materia viene lasciata alla legge costituzionale federale.
        Per la tutela delle regioni economicamente svantaggiate viene quindi istituito, da parte della Federazione e delle regioni, un fondo perequativo (sistema di perequazione misto), il cui ammontare è concordato tra le stesse in misura non superiore a quanto necessario per compensare la minore capacità di produrre gettiti tributari e contributivi rispetto alla media federale per abitante.
        Si prevede inoltre che quote di un ulteriore fondo possano essere devolute alle regioni di minore dimensione demografica, per compensare le maggiori spese per abitante cui queste sono soggette per l'erogazione di servizi.
        La proposta di legge costituzionale tiene conto quindi non solo del grado di autosufficienza economica delle regioni, ma anche del fatto che al di sotto di una determinata soglia demografica minima - come è il caso per diverse regioni - possono mancare i presupposti per un'autonomia finanziaria reale.
        Lo spirito della presente proposta di legge costituzionale impone però che l'opera di redistribuzione delle risorse da noi prevista miri ad un riequilibrio territoriale e alla garanzia di alcuni standard minimi uguali per tutti i cittadini nell'intero territorio federale, per determinate prestazioni: la perequazione non deve quindi essere di natura tale da stravolgere ogni obiettivo di responsabilizzazione delle regioni nella garanzia degli equilibri tra prelievo e spesa.
        L'articolo 119 regola, inoltre, la finanza comunale, fondandola pure essa su tributi propri, oltre che su una partecipazione al gettito dei tributi erariali e su trasferimenti idonei ad assicurare i servizi essenziali.
        In materia di bilancio l'ultimo comma dell'articolo 119 prevede che Federazione e regioni siano autonome ed indipendenti.
        La Federazione (articolo 81, quarto comma) è tenuta a rispettare nei propri bilanci il principio dell'equilibrio economico globale.

            I controlli reciproci. - Essenza dell'anima federalista di questa proposta di legge costituzionale, l'articolo 127 contiene la disciplina del controllo reciproco tra Federazione e regioni, e regioni e Federazione. La parificazione tra le due funzioni legislative fa sì che sia leggi federali che leggi regionali possano essere unicamente sottoposte al controllo di legittimità della Corte costituzionale una volta entrate in vigore.
        La Corte è chiamata poi (articolo 134) a dirimere i conflitti di attribuzione tra Federazione e regioni e tra singole regioni, nonché a conoscere degli obblighi reciproci tra Federazione e regioni.
        Precedenti in tale senso negli altri ordinamenti giuridici non mancano neppure questa volta: articoli 93 e 100 della legge fondamentale tedesca, articolo 138 della Costituzione austriaca, articolo 113 della Costituzione svizzera.

            I comuni. - Caratteristiche della proposta sono anche l'eliminazione delle province e la ridefinizione dei comuni, ai quali viene riconosciuta autonomia statutaria. Viene fatto proprio in questo modo il dettato del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, conferendogli rango costituzionale.
        I comuni perdono quindi la loro qualità di mere "circoscrizioni di decentramento territoriale" per acquistare quella di "enti autonomi rappresentativi delle comunità locali".
        Ad essi, sempre in sintonia con il citato testo unico del 2000, vengono attribuite funzioni proprie nel quadro della comunità regionale, disciplinate da leggi regionali.

            Le garanzie costituzionali. - 1. La Corte costituzionale. - La presente proposta di legge costituzionale ha deciso di mantenere il principio dell'unicità delle garanzie costituzionali. Le funzioni della Corte costituzionale restano quindi praticamente invariate, ad esclusione di quanto già menzionato nel capitolo dei controlli.
        Qualche innovazione è stata apportata all'articolo 135 relativamente al numero (dieci giudici invece di quindici) ed al meccanismo di designazione dei membri della Corte, che, nel progetto di revisione, sono eletti per metà da ciascuno dei due rami del Parlamento fra i magistrati delle giurisdizioni superiori ordinarie ed amministrative, tra i professori ordinari di università in materie giuridiche e tra gli avvocati con venti anni di esercizio effettivo della professione.

            2. I procedimenti di revisione costituzionale. - La proposta di legge costituzionale non prevede modifiche di rilievo neppure per quel che riguarda i procedimenti di revisione costituzionale. L'articolo 138 resta quindi praticamente invariato.
        Nuova è invece l'introduzione all'articolo 139 del principio dell'intangibilità della forma federale dello Stato che, come la forma repubblicana, non può essere oggetto di revisione costituzionale.




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