XIV LEGISLATURA

PROGETTO DI LEGGE - N. 1218




        Onorevoli Colleghi! - La proposta di riforma costituzionale approvata all'unanimità dalla Conferenza dei Presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano il 7 novembre 1996 è il risultato di una elaborazione e di un confronto da tempo avviati tra le Regioni che in passato aveva già portato alla approvazione di due precedenti e impegnativi documenti: quello consegnato al Capo dello Stato a Caprarola l'11 ottobre 1995, e quello presentato al Presidente del Consiglio dei ministri Romano Prodi in occasione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano del 18 giugno 1996.
        La proposta, che è già stata approvata dal Consiglio regionale della Emilia-Romagna e, in un testo sostanzialmente omogeneo, dal Consiglio regionale della Toscana, sviluppa coerentemente i princìpi del federalismo cooperativo.
        Per assicurare l'autonomia dei governi politici territoriali, secondo la logica federalista, e garantire al tempo stesso la coesione nazionale, la proposta applica organicamente la formula: federare al centro le Regioni, federare le autonomie locali nelle Regioni. Nell'era della globalizzazione c'è infatti un solo modo per rispondere positivamente alla domanda di autogoverno delle comunità regionali e locali, ed assicurare alle singole aree economico-sociali la possibilità di competere con i centri forti dello sviluppo, e al tempo stesso impedire che tutto questo si traduca in una frantumazione del Paese, scongiurando le ipotesi secessioniste: coniugare l'autogoverno con meccanismi istituzionali che garantiscano, al centro e in periferia, l'equilibrio tra competizione e cooperazione, strumentando concretamente la solidarietà tra diverse aree del Paese, e in particolare tra nord e sud.
        In questo senso la proposta supera l'organizzazione centralistica dello Stato, che assume compiutamente la forma di Stato federale, ma al tempo stesso si pronuncia dichiaratamente a favore del mantenimento e anzi del rafforzamento della struttura unitaria dello Stato e della nazione italiana. In questo senso, si respinge l'idea del cosiddetto "federalismo municipale", metafora dietro la quale si nasconde il rischio di una frantumazione localistica: un conto è infatti rafforzare l'autonomia e la responsabilità delle amministrazioni locali; altra cosa è immaginare che la riorganizzazione dei poteri e del governo politico possa realizzarsi sulla base degli oltre ottomila comuni italiani. Al tempo stesso si afferma chiaramente che la prospettiva federalista esige regioni diverse da quelle che abbiamo ereditato dalla tardiva e monca attuazione della Costituzione vigente.
        La costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà, l'attribuzione delle funzioni amministrative agli enti locali, salvo quelle necessarie al governo unitario della dimensione regionale, l'istituzione di un Consiglio regionale delle autonomie cui attribuire poteri di intervento sulle politiche regionali indicano un modello di Regione del tutto agli antipodi di una visione centralista della istituzione regionale: le regioni, secondo questa prospettiva, diventano strumenti di governo politico di sistemi integrati di autogoverno locale. In questo senso la proposta, pur ispirandosi all'esperienza tedesca, introduce rispetto a quel modello significative varianti, secondo una declinazione del federalismo più adatta alla situazione italiana, e come tale appare coerente con i princìpi dichiarati nella "Piattaforma per una Repubblica autonomista e federale", elaborata nel "tavolo delle regole" e sottoscritta da Regioni, Associazione nazionale dei comuni italiani e Unione delle province d'Italia il 7 marzo 1996.
        Va infine precisato che la presente proposta di riforma riguarda esclusivamente i temi della forma di Stato. Essa non interviene quindi in alcun modo sulle questioni della forma di governo.
        Tuttavia, per le Regioni definire anzitutto la forma di Stato costituisce una priorità logico-concettuale. Se si è davvero decisi a riorganizzare la Repubblica italiana secondo un assetto federale sulla base delle linee qui descritte, non può sfuggire il fatto che tale scelta ha conseguenze precise sul piano della soluzione del problema cruciale posto oggi di fronte all'Italia: l'affermazione di una rinnovata autorevolezza della politica, il cambiamento dei processi di selezione e legittimazione della sua classe dirigente.
        Da questo punto di vista la proposta qui avanzata suggerisce soluzioni radicali. Essa ipotizza una riduzione del ceto politico che opera al livello nazionale ed una sua contestuale ridislocazione. Si può infatti prevedere, e per certi versi auspicare, che nella nuova Repubblica federale parti significative del ceto politico che ora opera al livello nazionale possano portare il proprio contributo ai governi ed ai consigli regionali. La riforma federale, in altri termini, dovrà consistere in una riforma della classe dirigente politica, parallela ad una corrispondente riforma degli apparati burocratico-amministrativi.


La struttura della proposta.

            a) La riforma del Parlamento.

        Per superare realmente il bicameralismo perfetto, che ormai tutti giudicano disfunzionale, bisogna affiancare ad una Camera politica un organo (Camera o Senato) federale, composto secondo una logica di pluralismo istituzionale e non politico. La soluzione più coerente, e qui proposta, va nel senso di prevedere, come in Germania, che la rappresentanza e l'espressione del voto indiviso assegnati alle singole Regioni sia messa in capo agli esecutivi regionali. In questo modo ogni regione vede attribuito un voto ponderato alla popolazione e indiviso (dal minimo di uno al massimo di otto voti) e il Senato federale verrebbe composto, al massimo, da novantadue membri.
        Come si è ampiamente argomentato, la composizione "istituzionale" e non "politica", cioè con rappresentanza di maggioranza e minoranza di tipo politico, è essenziale sul piano sistematico. Solo così infatti il Senato federale può svolgere la funzione di rappresentare e garantire al centro le autonomie regionali e al tempo stesso assicurare la efficacia della cooperazione interregionale e tra le regioni e lo Stato centrale. La relazione al progetto affronta anche il tema della eventuale rappresentanza in quella sede degli enti locali.
        Se si formula questa proposta, oltre a misurarsi con la questione di principio, cioè la natura di enti amministrativi e non legislativi di comuni e province, bisogna anche dire come vengono scelti e come votano i rappresentanti degli enti locali, in ragione del carattere ponderato e indiviso assegnato alla espressione di voto. Altra questione è quella, ancora irrisolta, di attribuire alle grandi città uno status speciale, con un rango paragonabile a quello delle città-lander tedesche.

            b) Rapporto tra Regione ed enti locali.

        I princìpi del federalismo cooperativo vengono applicati coerentemente anche sul piano del rapporto tra Regioni ed enti locali. Qui si colloca la differenza principale con il modello tedesco, a cui per altri aspetti la proposta si è ispirata.
        La differenza di fondo sta proprio nella fisionomia dell'istituto regionale. La proposta non configura Regioni investite della generalità delle funzioni amministrative trasferite dal centro alla periferia, salvo quelle residualmente conferite agli enti locali, e quindi Regioni ministerializzate, fondate su estesi apparati. Al contrario, lo stesso federalismo di esecuzione, che implica il superamento del parallelismo amministrativo e della sovrapposizione in periferia di apparati statuali e regionali-locali, viene incardinato sul principio di sussidiarietà, per il quale "i compiti di amministrazione sono esercitati... dall'ente più vicino alle popolazioni interessate". Tale principio assume nella sistematica della proposta un ruolo generalmente ordinatore, e non di mero indirizzo. Ciò è confermato in primo luogo dalla seconda norma transitoria (articolo 50) per la quale "Le Regioni, entro due anni, determinano le funzioni che, in ragione del principio di sussidiarietà, non possono essere esercitate dagli enti locali, singoli o associati. Trascorso inutilmente tale termine, su richiesta approvata a maggioranza assoluta dal Consiglio delle autonomie, alla definizione provvede la legge nazionale". Al di là del termine indicato (due anni) non può sfuggire il rovesciamento della impostazione rispetto alla formula di cui all'articolo 4 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Non si stabilisce che le Regioni trasferiscano le funzioni agli enti locali ma, al contrario, che definiscano quelle riservate alle stesse Regioni in quanto necessarie al governo unitario della dimensione regionale. Ciò conferma che, in principio, la generalità delle funzioni competono agli enti locali.
        La seconda strumentazione concreta del principio di sussidiarietà è data dall'articolo 41 (sostitutivo dell'articolo 128 della Costituzione), in cui si prevede che il "Consiglio delle autonomie, ove l'Assemblea regionale superi la sua opposizione con le modalità di cui al comma precedente può, a maggioranza assoluta, sottoporre la legge regionale al giudizio della Corte costituzionale per violazione dei princìpi di sussidiarietà e di autonomia locale". In questo modo si completa la costituzionalizzazione dello stesso principio di sussidiarietà; pur essendo collocato nella parte seconda della Costituzione, esso assume il carattere di principio fondamentale della organizzazione amministrativa, anche in forza della sua qualificazione come motivo di un ricorso alla Corte costituzionale messo in capo all'organo di rappresentanza delle autonomie su scala regionale, soluzione, quest'ultima, motivata anche da ragioni funzionali, data la pratica difficoltà ad attribuire la legittimazione al ricorso alla Corte ai singoli enti locali.
        Nella logica della proposta è dunque essenziale la istituzione del Consiglio regionale delle autonomie, tant'è che la attivazione di tale organo, pur essendo rinviata alla definizione compiuta da parte degli statuti e leggi regionali, è prevista come necessaria dalla prima norma transitoria per la quale "sino a quando non sia entrato in vigore lo statuto regionale, in sede di prima costituzione il Consiglio delle autonomie è composto dai sindaci dei quindici Comuni di maggiore dimensione demografica". Al di là della opinabilità di quest'ultimo criterio selettivo, e delle singole norme dell'articolo 41 della proposta, il senso delle disposizioni in oggetto è chiaro: il Consiglio regionale delle autonomie è coessenziale all'avvio del nuovo modello costituzionale, proprio perché secondo tale modello le Regioni non sono concepite come enti burocratici sovraordinati alle autonomie, ma come istituzioni di governo unitario delle dimensioni regionali nel quadro di sistemi integrati di governo locale. In questo senso, la previsione di un bicameralismo specializzato anche a livello regionale non è un modo per rendere più complesso il processo istituzionale e duplicare gli organi, ma, al contrario, per semplificare e rendere più efficaci le decisioni: è lo strumento del federalismo cooperativo a livello regionale la condizione istituzionale che impone di assegnare la rappresentanza dei territori, a partire dalle comunità municipali, agli stessi enti locali, e la rappresentanza politica generale al Consiglio regionale eletto direttamente dai cittadini. Abbiamo quindi, anche a livello regionale, una correlazione di funzioni tra una Camera direttamente politica e una Camera istituzionale. La dialettica tra questi due organi, resa trasparente, e quindi autorevole, costituirà il principale deterrente nei confronti di tentazioni di accentramento decisionale a livello regionale.
        Perciò è del tutto illogico e fuorviante asserire che la proposta delle Regioni si muove in direzione di un neo-centralismo regionale e secondo il modello della scissione dello Stato centrale in venti staterelli centralizzati.
        La stessa nuova dizione dell'articolo 114 della Costituzione, di cui all'articolo 27 della proposta (recepita integralmente nel testo approvato dal Consiglio regionale della Emilia-Romagna) si ispira alla filosofia fin qui riassunta. Dire che "la Repubblica è costituita dalla Federazione e dalle Regioni" e che "ciascuna Regione si articola nei Comuni... e nelle Province" indica il passaggio a una forma propriamente federale dello Stato: non più uno Stato tolemaico che, in periferia, si "riparte in Regioni, Province e Comuni", cioè in soggetti istituzionali tra loro separati e intesi appunto come "ripartizione" dello Stato centrale, secondo l'attuale formula dell'articolo 114 della Costituzione, ma una federazione di Regioni articolate in Comuni e Province, in base al principio di sussidiarietà. Tale disposizione quindi non allude per nulla ad una sovraordinazione gerarchica, secondo lo schema piramidale che è invece tipico dell'attuale assetto centralistico, ma identifica una fisionomia delle Regioni totalmente capovolta rispetto alla loro forma vigente, che si è risolta, anche per il ritardo e i modi con cui si è proceduto alla attuazione dell'istituto regionale, nel frapporre tra Stato e autonomie locali una istituzione derivata dal centro.

                c) La distribuzione delle competenze.

        In questo quadro, una volta assicurate al centro le procedure di codeterminazione tra Stato (Federazione) e Regioni, diventa possibile ripartire razionalmente le competenze, senza perseguire l'illusione, impraticabile e persino pericolosa, di stabilire aree di reciproca esclusività.
        Si propone pertanto un sistema di ripartizione delle funzioni basato sull'attribuzione in via esclusiva al livello centrale, tanto sul piano legislativo che esecutivo, di un ridotto novero di materie (diritti politici, esteri, difesa, sicurezza, moneta, eccetera).
        In un secondo novero di materie, anch'esso limitato, la Federazione avrebbe competenza piena ma non necessariamente esclusiva, con la facoltà di attribuire, mediante proprie disposizioni legislative, potestà normativa ed amministrativa alle Regioni.
        In un terzo novero di materie, infine, la Federazione avrebbe poteri esclusivi soltanto al livello legislativo, mentre le connesse funzioni esecutive sarebbero di norma demandate alle amministrazioni regionali.
        Anche su tutte le altre materie, di piena competenza regionale, la Federazione manterrebbe inoltre la potestà legislativa "organica": in questo caso la legge nazionale, approvata anche dal Senato federale, fisserebbe la disciplina essenziale di principio, le norme necessarie al coordinamento, la definizione dei livelli minimi delle prestazioni sociali o dei limiti generali allo sfruttamento delle risorse naturali e ambientali.

                d) La riforma amministrativa e burocratica.

        Uno degli aspetti qualificanti della proposta sta nell'enfasi posta nel riparto delle funzioni amministrative piuttosto che solo su quello delle funzioni legislative.
        Viene superato il principio del "parallelismo amministrativo", cioè della sovrapposizione in periferia di diversi livelli burocratici (statali e regionali), trasferendo tutte le strutture amministrative al sistema regionale e locale, fatte salve quelle che operano nell'ambito delle competenze esecutive federali come delimitate in Costituzione.
        Ciò comporta, come logico corollario, il superamento di molti uffici periferici dei ministeri e del ruolo del prefetto, mentre invece viene valorizzata, con funzioni di cerniera tra sistema regionale e amministrazione centrale, la figura del commissario federale.
        Un punto infine deve essere sottolineato con forza. Se l'obiettivo di fondo della trasformazione in senso federale dello Stato è quello di restituire ai cittadini servizi più rispondenti alle loro domande, allora è chiaro che anche il più ampio trasferimento di funzioni e strutture verso la periferia non sarebbe sufficiente. Esso deve essere necessariamente accompagnato da un profondo rinnovamento della logica di funzionamento delle pubbliche amministrazioni. Anche sulla scia delle note innovazioni legislative introdotte negli ultimi anni a questo proposito, è opportuno dare rilevanza costituzionale al principio della separazione tra ruoli politici e di amministrazione, ed ai princìpi di efficienza, efficacia, economicità e trasparenza della gestione che dovrebbero orientare il perfezionamento e l'attuazione di quelle riforme.
        La semplificazione della normativa e la possibilità di orientare con la necessaria tempestività ed efficacia l'azione delle pubbliche amministrazioni passa attraverso l'affermazione a livello costituzionale del principio della cosiddetta "riserva di amministrazione", vale a dire dell'attribuzione tendenzialmente esclusiva agli esecutivi della funzione organizzativa e delle norme riguardanti il funzionamento e l'organizzazione degli apparati.

                e) Il sistema fiscale.

        Naturalmente una trasformazione radicale dello Stato come quella che è stata delineata comporta che alle Regioni venga attribuita una responsabilità finanziaria simile a quella della Federazione.
        Anche in questo caso si è deciso di non regolare in Costituzione le forme d'imposizione statale e quelle regionali per evitare rigidità in ambito che deve necessariamente tener conto dei parziali mutamenti che potranno intervenire nelle competenze della Federazione delle Regioni e degli enti locali e nella struttura dei redditi.
        La Costituzione si limiterebbe ad attribuire ad una legge nazionale la responsabilità di individuare e regolare in maniera unitaria le forme di imposizione che corrispondono ai diversi livelli di governo (federale, regionale e comunale) in modo da evitare il pericolo di sovrapposizioni ed assicurare un miglior controllo del livello complessivo della pressione fiscale.
        Il raggiungimento di una piena autonomia impositiva regionale renderà possibile una razionalizzazione delle forme di finanziamento regionale con l'abbandono delle attuali addizionali e delle sovraimposizioni che rendono difficile la trasparenza finanziaria. Potrebbero essere invece previste forme di cumulo impositivo tra Federazione e Regioni, e tra Regioni ed enti locali.
        Anche il sistema dei trasferimenti verrebbe ampiamente ridimensionato. L'attuale fondo comune non avrebbe più ragion d'essere poiché le imposte di fabbricazione che lo alimentano dovrebbero diventare di competenza regionale. Al suo posto sarebbe costituito il fondo per la perequazione interregionale.


Il contributo delle Regioni all'avvio di una vera fase costituente.

        Le Regioni stanno dando un concreto contributo all'avvio di una vera fase costituente. Si tratta infatti del primo testo organico fin qui elaborato in materia di modifica della forma di Stato. Non si potrà più dire, d'ora in poi, che il tema del federalismo resta una vaga e generica enunciazione: esiste ora una precisa indicazione, su cui si è formato l'accordo tra le opposte coalizioni che governano le Regioni italiane. Questo dimostra che se il problema della definizione delle regole del gioco e della necessità di dare all'Italia istituzioni di governo più efficaci viene posto al di sopra dell'interesse delle singole parti politiche, le riforme si possono fare. Con questo spirito le forze politiche devono ricercare l'accordo per realizzare le modifiche costituzionali della forma di Stato e della forma di governo necessarie a fare uscire il Paese dalla crisi istituzionale e a compiere la transizione verso una nuova Repubblica.
        Solo avviando il percorso della riforma costituzionale, secondo un coerente disegno strategico, sarà possibile realizzare con successo i processi di decentramento di funzioni, semplificazione e riforma amministrativa.
        Le Regioni hanno fatto la propria parte per quanto riguarda le questioni che ad esse competono: le modifiche della forma di Stato in senso federalista. Le Regioni stanno aspettando che su questa proposta si apra un confronto aperto, con le forze politiche e sociali, e con il sistema delle autonomie locali. Occorre che tutte le forze in campo assumano un profilo costituente, superando i conflitti che attraversano il ceto politico e le spinte al conservatorismo istituzionale che sarebbero fatali per il Paese.
        Bisogna porre il tema delle istituzioni al di sopra della politica e fare finalmente in modo che la politica sia messa al servizio delle istituzioni di governo. Solo così si costruirà davvero una nuova e più matura Repubblica democratica italiana.
        Il progetto, in coerenza con la sua impostazione di fondo, prevede innovazioni costituzionali anche nei seguenti ambiti:

Elezione del Presidente della Repubblica

        Viene eletto in seduta congiunta dai membri della Camera dei deputati e da una Assemblea formata da persone scelte dalle Assemblee regionali. La proposta ha carattere puramente tecnico, in quanto non si trattano i temi della forma di governo.

Organizzazione della pubblica amministrazione

        La si prefigura ispirata ai criteri di trasparenza, efficienza, efficacia ed economicità, attribuendo ampia autonomia e responsabilità ai dirigenti.

Funzioni della Corte dei conti

        Eserciterebbe il controllo di gestione per la Federazione e per le Regioni.

Giustizia amministrativa

        Sono previsti tre livelli giurisdizionali: due regionali e uno federale di ultima istanza.

Polizia locale

        La difesa contro la microcriminalità sarebbe affidata ad un coordinamento regionale, anche mediante specifici organi.

Abolizione dei prefetti e istituzione del Commissario federale

        Il Commissario federale (uno in ogni regione) avrebbe funzioni di coordinamento tra le residue amministrazioni periferiche del Governo centrale e il sistema regionale.
Controlli di legittimità sugli atti degli enti locali

        Viene affidato all'iniziativa eventuale del Presidente della Regione che può impugnare gli atti dinanzi al giudice competente, sulla base di una regolamentazione determinata con legge nazionale. Verrebbero in altri termini esclusi controlli ed emendamenti in via amministrativa (attuali Comitati regionali di controllo) e previsto solo il ricorso al giudice.

Tributi

        Federazione, Regioni e Comuni hanno tributi propri. Un fondo nazionale dovrebbe garantire il riequilibrio tra le Regioni. Un fondo regionale dovrebbe garantire il riequilibrio al loro interno.

Bilancio regionale

        Sono previsti rigidi limiti all'indebitamento.

Corte costituzionale

        La sua composizione è integrata con membri eletti dal Senato federale.

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