XIV LEGISLATURA

PROGETTO DI LEGGE - N. 3684




        Onorevoli Colleghi! - Analogamente a quanto proposto al Senato della Repubblica (primi firmatari Bassanini, Mancino, Amato, Salvi) occorre affrontare, in modo sistematico, il grande tema delle riforme costituzionali in materia istituzionale. E' convinzione diffusa che, per completare la troppo lunga transizione istituzionale, dopo la revisione del titolo V della parte seconda della Costituzione, occorra ora porre mano alla riforma della forma di governo. In effetti, il contesto nel quale alla Costituente fu definita la forma di governo della nostra Repubblica appare consistentemente cambiato. Sul terreno istituzionale, è appena il caso di ricordare che la Costituente lavorò su due presupposti: che per la legge elettorale sarebbe stato adottato un sistema proporzionale (ordine del giorno Giolitti) e che la forma dello Stato sarebbe stata unitaria, sia pure con largo riconoscimento delle autonomie regionali e locali. Ora non vi è chi non veda che l'adozione di sistemi elettorali maggioritari e di una forma di Stato federale non può non imporre modifiche profonde nel sistema delle disposizioni costituzionali relative alla forma di governo, allo statuto dell'opposizione, alle garanzie costituzionali. Sul terreno economico-sociale, le sfide della competizione globale, dei grandi flussi migratori, delle innovazioni tecnologiche e produttive, della società dell'informazione e, da ultimo, gli stessi rischi di declino produttivo e tecnologico che incombono sul nostro Paese spingono a cercare, anche sul piano istituzionale, risposte e rimedi adeguati alla entità di queste sfide: per affrontarle occorre una democrazia più forte, più legittimata, più efficace.
        1. Di qui dovrebbe muovere il dibattito sulla forma di governo: qual è il modello migliore e più adatto al nostro Paese, tra quelli in uso nelle grandi democrazie? E quale è il metro di giudizio per misurarne costi e benefìci? Il dibattito è assai vivace, ma non sempre sembra essere partito con il piede giusto. Perché pochi rispondono alla seconda domanda, che pur è del tutto pregiudiziale. E perché i modelli proposti hanno spesso ben poco a che fare con quelli davvero in uso nei Paesi di democrazia consolidata.
        E così: molti sono i sostenitori del modello Westminster, prototipo del "premierato", dove il Primo ministro - dicono - è scelto direttamente dagli elettori, dura in carica un'intera legislatura, e può sciogliere, quando vuole, il Parlamento; altri propendono per il presidenzialismo sul modello americano, dove il Presidente è per quattro anni il Capo delle Forze armate, può mettere il veto sulle leggi e nominare i giudici della Corte suprema; o ancora, per il semipresidenzialismo francese o per il cancellierato tedesco.
        Ma troppi sembrano ignorare che il Presidente degli Stati Uniti, in cambio, non può sciogliere le Camere, non può mettere la fiducia sulle leggi, non può emanare decreti-legge, né chiedere deleghe legislative; che non può nominare ministri, ambasciatori o alti burocrati senza il consenso preventivo del Senato; che non ha neppure il potere di proporre al Parlamento il bilancio federale (altro che legge finanziaria blindata!) redatto da un ufficio del Congresso sulla base di direttive parlamentari. Tanto che molti costituzionalisti americani si sono chiesti, negli anni più recenti, se il Presidente americano non sia in realtà più debole del Cancelliere tedesco o dei Primi ministri inglese e italiano, che possono bensì essere vittime di voti di sfiducia parlamentari, ma dispongono di molti poteri che il Presidente degli Stati Uniti non ha.
        Quanto al modello Westminster, di fatto il Primo ministro è scelto dagli elettori britannici: ma il suo nome non compare sulla scheda elettorale, salvo che nel collegio dove egli è candidato per la Camera dei comuni; e nulla vieta al gruppo parlamentare di maggioranza di sostituirlo anche a metà legislatura, così come il gruppo conservatore sostituì la Thatcher con Major (se la Thatcher, allora, avesse cercato di evitarlo, sciogliendo prima la Camera dei comuni, la Regina le avrebbe opposto un cortese "wait and see" vediamo se tra un mese Lei è ancora il Primo ministro...).
        La verità è che tutti i modelli in uso nelle grandi democrazie liberali sono caratterizzati dall'equilibrio fra poteri e contropoteri, dal bilanciamento fra pesi e contrappesi. Nei Paesi a democrazia consolidata, questa banale constatazione consentirebbe di semplificare il confronto politico, limitandolo ai modelli sperimentati e alle loro varianti. Purtroppo, questa consapevolezza manca in Italia, dove ha molto seguito l'idea che la miglior forma di governo sia quella che concentra quasi tutti i poteri in capo a un uomo solo, purché scelto dagli elettori; e che gli garantisce l'inamovibilità nella carica, per tutta la legislatura. Ma, se si accogliesse questa impostazione, diventerebbe incerto il confine tra forme di governo democratiche e forme di governo cesariste, plebiscitarie o peroniste.
        Occorre, in altri termini, aver chiari i connotati strutturali che consentono di definire una forma di governo, quale che essa sia, come effettivamente democratica. Partire da qui, nella riflessione sulle forme di governo. E diffidare di un approccio assai diffuso, perché apparentemente in grado di raccogliere e interpretare la cultura e le sensibilità del nostro tempo. E' l'approccio che muove dall'accoglimento e dalla sostanziale condivisione, più o meno acritica, di due assai diffusi luoghi comuni: a) la convinzione - ovviamente, non priva di qualche ragione - che l'ingegneria costituzionale debba fare i conti con due tendenze sociologiche oggi dominanti, la personalizzazione della politica e la sua spettacolarizzazione mediatica; b) l'idea che stabilità, governabilità ed efficacia nella realizzazione del programma approvato dagli elettori siano in realtà gli unici o, comunque, i principali criteri o valori per valutare la bontà dell'una o dell'altra forma di governo.
        E' vero che una democrazia è forte se è in grado di prendere rapidamente le decisioni necessarie. Ma lo è, se lo fa con il consenso dei cittadini; se garantisce adeguati controlli sull'esercizio del potere; se dà a tutti la sicurezza dei propri diritti e delle proprie libertà; se assicura un equilibrato pluralismo fra le istituzioni. Se ciò non accade, alla lunga non saprà neppure prendere le decisioni giuste, né saprà farle rispettare. La personalizzazione della politica è un fatto con cui le istituzioni devono fare i conti; non è un valore da promuovere fino all'esasperazione.
        Non basta infatti la legittimazione elettorale, per rendere democratica una forma di governo: la storia è ricca di dittatori eletti. E neppure è vero che la concentrazione dei poteri nelle mani del Capo è un buon principio di sociologia dell'organizzazione, praticato in tutte le aziende private. Vale forse per le imprese a conduzione familiare, gestite direttamente dal proprietario; ma nelle grandi imprese si usa dividere le deleghe tra più amministratori o almeno sottoporli all'indirizzo e al controllo di organi collegiali; per non parlare della possibilità di sostituire il vertice della società anche in corso di mandato.
        2. Se su ciò si conviene, si converrà anche sulla necessità di alcuni cambiamenti nell'agenda dei dibattito sulle riforme istituzionali. Rilievo centrale assume la definizione delle regole e delle garanzie proprie di una moderna democrazia dell'alternanza. La maggioranza parlamentare e il governo scelti dagli elettori devono bensì disporre degli strumenti necessari per governare; ma entro limiti precisi e invalicabili (e con bilanciamenti e contrappesi efficaci), tali da garantire l'intangibilità dei diritti e delle libertà dei cittadini e la effettività della competizione democratica anche, e in primo luogo, nei confronti delle possibili prevaricazioni della maggioranza.
        E', questo, uno dei pilastri della cultura del costituzionalismo moderno, e soprattutto del suo filone liberaldemocratico, da Montesquieu in poi. Ricordare che si tratta di un principio non negoziabile non contraddice l'esigenza della reciproca legittimazione tra maggioranza e opposizione. E' soltanto la riproposizione di un antico mònito del costituzionalismo liberale: diffidare del "potere assoluto" che "corrompe assolutamente".
        Non si può negare l'esigenza di un rafforzamento dell'esecutivo: per esempio di dare al Primo ministro il potere di nominare e di revocare i Ministri (come in Gran Bretagna, o in Germania, o negli USA). Ma non senza affrontare, contestualmente, il problema del rafforzamento delle garanzie democratiche in un sistema maggioritario: i poteri dei Parlamento, lo statuto dell'opposizione, il ruolo e i poteri di garanzia del Capo dello Stato, il pluralismo e la libertà dell'informazione, i poteri e l'indipendenza della magistratura (e della Corte costituzionale), il ruolo e l'autonomia delle autorità indipendenti.
        Di ciò consapevole, nel suo messaggio di fine anno, il Presidente della Repubblica non ha enunciato quale primo obiettivo della riforma istituzionale il rafforzamento dell'esecutivo e dei poteri del Capo del Governo al contrario, "quale che sia la forma di governo" prescelta, ha sottolineato l'esigenza di salvaguardare il pluralismo delle istituzioni, di prevedere adeguati pesi e contrappesi. E dunque affrontare non solo il problema degli strumenti e dei poteri della maggioranza eletta, ma anche dei suoi limiti. Consapevoli del fatto che sul primo versante molto si è già fatto in questi anni, a partire dalla legge sulla elezione diretta dei sindaci. Sul secondo, invece, quasi nulla. Come ha detto il Capo dello Stato, "per assicurare stabilità all'esecutivo, si è dato vita, quasi dieci anni fa, alla democrazia dell'alternanza, adottando il sistema elettorale maggioritario. Ma non è stato completato il cambiamento adeguando le garanzie istituzionali".
        3. Non è, peraltro, soltanto una questione di agenda, o di indice delle questioni da affrontare. E' ovvio che occorre verificare anche che le soluzioni proposte per il rafforzamento dell'esecutivo non contraddicano i princìpi e i valori non negoziabili che garantiscono la democraticità del sistema costituzionale; e non finiscano per indebolire o per vanificare l'efficacia delle garanzie istituzionali, magari invocando l'usbergo della sovranità parlamentare espressa attraverso il voto degli elettori (come non di rado si è fatto nei regimi autoritari di stampo fascista, comunista o peronista).
        Questa verifica appare più facile, se ci si attiene a modelli consolidati dall'esperienza delle grandi democrazie moderne (o liberali, nell'accezione anglosassone del termine). Ma occorre, in proposito, evitare i pericoli del "bricolage istituzionale", o - come Giovanni Sartori ha ammonito qualche giorno fa - il rischio di pasticci derivanti dalla commistione incoerente di istituti importati da esperienze diverse e tra loro non facilmente componibili.
        Non si possono dunque mescolare a piacere elementi tratti da modelli radicalmente diversi, con il solo scopo di rafforzare l'esecutivo e il suo Capo. Si rischia di superare il limite di rottura strutturale proprio di ciascun modello, di cancellare ciò che, in ciascuno di essi, ne garantisce la qualità democratica. E così: il modello Westminster concede al premier una influenza sul potere legislativo che il Presidente americano non ha: ma in cambio lo sottopone al controllo della maggioranza parlamentare di cui deve ogni giorno riconquistarsi il consenso. La sua legittimazione a governare non è personale e diretta, è frutto di una scelta elettorale che è stata la scelta di un programma politico, di un partito, di una maggioranza parlamentare, non solo di un uomo; metterne il nome sulla scheda, o dargli il potere di sciogliere le Camere anche contro la maggioranza parlamentare comporta la rottura dell'equilibrio di quel sistema.
        L'elezione diretta del Capo dell'esecutivo è invece il cuore dei sistemi presidenziali: ma, in quelli, il Parlamento ha una sua legittimazione elettorale autonoma, e la usa per bilanciare efficacemente il potere presidenziale. Dunque un Premier "forte" può perfino avere maggiori poteri del Presidente degli Stati Uniti: il quale, come già si è ricordato, non può ottenere lo scioglimento delle Camere, non può mettere la fiducia sulle leggi, non controlla la formazione della legge di bilancio, deve attendere l'advice and consent del Senato per nominare Ministri, ambasciatori e direttori delle amministrazioni e agenzie; e non di rado si trova a fare i conti con un Congresso ostile, nelle frequenti situazioni di divided government. Ma dotare il Premier di una legittimazione popolare diretta ed autonoma e sottrarlo alla sfiducia del Parlamento (o, rectius, legare indissolubilmente la sfiducia allo scioglimento delle Camere) significa eliminare lo strumento essenziale di bilanciamento proprio delle forme parlamentari razionalizzate.
        E così: coloro che esprimono una preferenza per il modello semipresidenziale, ma aggiungono che occorrerebbe configurarlo in modo da evitare il rischio della coabitazione, fingono di ignorare che la possibile coabitazione è un elemento essenziale del sistema di contrappesi democratici propri della Costituzione della Quinta Repubblica francese: la quale affida al corpo elettorale la facoltà di decidere se e quando bilanciare il ruolo e i poteri riconosciuti al Presidente della Repubblica eletto dai cittadini, affiancandogli un'Assemblea nazionale (e di conseguenza un Primo ministro e un governo) espressione di un diverso orientamento politico. L'eliminazione di questo contrappeso produrrebbe, probabilmente, lo scivolamento del modello semipresidenziale verso il presidenzialismo; non verso il presidenzialismo nordamericano, ma verso una forma di presidenzialismo non bilanciato, del tipo di quelle un tempo prevalenti in America latina.
        La stessa obiezione incontra l'ipotesi, mai del tutto abbandonata, di una soluzione presidenziale configurata in modo da evitare i problemi e le difficoltà proprie delle fasi di divided government e da assegnare al Presidente e al suo governo una maggiore influenza sulla formazione delle leggi, sul modello europeo. Ma il sistema presidenziale americano deve essere annoverato tra le forme di governo sicuramente democratiche proprio perché prevede e comprende questo ed altri checks and balances, e non già nonostante l'esistenza di questi limiti al potere presidenziale. Non è un caso, d'altronde, se il modello americano non è mai stato sperimentato in nessuna delle grandi democrazie europee. Esso appare infatti difficilmente riproducibile dove sistemi politici e partiti più strutturati di quelli statunitensi renderebbero difficile la governabilità nelle fasi di divided government; e, per converso, renderebbero eccessivo il potere presidenziale nelle fasi nelle quali il partito del Presidente ha la maggioranza in entrambe le Camere. Mancherebbe infatti la fluidità delle posizioni e delle maggioranze congressuali che consente al Presidente di negoziare l'approvazione di provvedimenti essenziali anche con un Congresso politicamente ostile; e che lo costringe comunque a fare i conti con il Congresso anche nelle legislature nelle quali esso gli è politicamente favorevole.
        Non è casuale il fatto che tutte le grandi democrazie europee (con la sola eccezione della Francia) abbiano scelto il modello parlamentare (o semiparlamentare, come qualcuno preferisce dire), per lo più adottando varianti che valgano a rafforzare la stabilità e la coesione delle maggioranze e dei governi, e dunque a evitare o a ridimensionare i pericoli e i difetti propri delle varianti assembleari del modello in questione. Vi sono evidentemente ragioni profonde, che la migliore dottrina ha studiato, e che spiegano questa impressionante evidenza statistica. Esse risiedono nella storia, nelle tradizioni culturali e amministrative, nella struttura dei sistemi politici europei. E sono oggi rafforzate dalla comune appartenenza all'Unione europea e al sistema delle forze politiche europee.
        Ma anche nel seguire questa indicazione, occorre evitare di spingere la ricerca di strumenti di rafforzamento della stabilità e dei poteri dell'esecutivo e del suo Capo oltre i limiti conosciuti da questi modelli. E occorre evitare di progettare soluzioni incompatibili con l'esigenza di costruire, anche in tal caso, un equilibrato sistema di pesi e di contrappesi, di strumenti per governare ma anche di garanzie istituzionali contro l'onnipotenza della maggioranza pro tempore. Entro questi limiti, pare a noi possibile ricavare indicazioni utili tanto dalla variante britannica (il governo del Primo ministro) quanto dalla variante tedesca (cancellierato) del modello parlamentare razionalizzato. Si tratta, per l'appunto, più di varianti di un unico modello, che non di modelli distinti e contrapposti. E' dunque un esercizio che non ha nulla a che fare con le gravi alterazioni dell'equilibrio di quel modello che invece si avrebbero introducendo elementi propri di altri modelli non compatibili con esso, come il modello semipresidenziale, quello presidenziale o il sistema dell'elezione diretta del Primo ministro sperimentato in Israele per qualche anno.
        Proponiamo, dunque, innanzitutto di introdurre nel nostro ordinamento costituzionale istituti che si rinvengono, nella sostanza, tanto nel sistema tedesco che in quello britannico: come l'obbligo di render noto preventivamente agli elettori il nome del candidato alla guida del governo; la nomina del Primo ministro "sulla base dei risultati elettorali"; la presentazione alle Camere del solo Primo ministro, ai fini del voto di fiducia; l'attribuzione al Presidente del Consiglio (o Primo ministro, o Cancelliere) del potere di nominare e di revocare i Ministri e di proporre al Capo dello Stato lo scioglimento anticipato delle Camere; l'attribuzione al Primo ministro di effettivi poteri di direzione dell'esecutivo; il divieto di sfiduciarlo o comunque di rimuoverlo dall'incarico senza procedere contestualmente alla scelta del suo successore (divieto di "crisi al buio").
        Riteniamo invece inopportuna l'introduzione di istituti che non si rinvengono in nessuna delle due varianti, britannica e tedesca. Né nel governo britannico del Primo ministro, né nel cancellierato tedesco il nome del candidato alla guida del governo è scritto sulla scheda elettorale. Certo, esso è pubblicamente e previamente indicato da ciascun partito e da ciascuna coalizione. Ma tra una previa indicazione, e la sottoposizione al voto sulla scheda ci sono differenze rilevanti, che la cosiddetta "bozza Fisichella" aveva ben analizzato. Nel primo caso, l'elettore è chiamato a scegliere (oltreché il deputato o il senatore del suo collegio) un programma, uno schieramento politico (con i suoi princìpi e valori), una squadra di governo e, certo, anche il capo di questa squadra. L'elemento di personalizzazione della scelta elettorale è bilanciato e non esclusivo. Nel secondo caso, ignoto all'esperienza britannica e tedesca, l'elettore è indotto a ragionare nei termini del modello presidenziale, determinando nei meccanismi della legittimazione una torsione personalistica difficilmente armonizzabile con il modello parlamentare.
        Analogamente: nel sistema tedesco e in quello britannico non è precluso al Parlamento il potere di sostituire il Primo ministro o il Cancelliere nel corso della legislatura. In entrambi i casi, il sistema prevede meccanismi contro le "crisi al buio", ma non esclude la sostituzione del leader della maggioranza. Ovviamente, questa soluzione risulta coerente con un sistema nel quale la legittimazione elettorale non riguarda direttamente ed esclusivamente il Capo del governo, ma un programma, uno schieramento politico, una squadra di governo. Si tratta, a ben vedere, di un dato essenziale alla forma di governo parlamentare: nel quale il Primo ministro e il suo governo hanno il vantaggio sicuro di dispone di una maggioranza nell'organo legislativo, ma devono comunque fare i conti con essa, ed evitare di mettere a rischio le basi del loro consenso, che stanno nella fiducia della maggioranza degli eletti del popolo. La ladership è in tal caso conquistata ogni giorno sul campo, non garantita dalla minaccia dello scioglimento delle Camere (rectius: del Bundestag o della Camera dei comuni).
        Si potrebbe continuare: ma bastano questi esempi per dimostrare che alcune delle proposte di "premierato" oggi sul tappeto assomigliano a patchwork tra modelli costituzionali diversi e incompatili. E' il caso del modello che va sotto il nome di "sindaco d'Italia": esso appare il frutto di una sorta di commistione tra governo parlamentare del Primo ministro e governo presidenziale; una commistione che non presenta pericoli e problemi ove applicata ad istituzioni (le amministrazioni comunali) dotate di poteri essenzialmente amministrativi e regolamentari e preposte al governo di comunità ristrette e relativamente coese (dove il Capo dell'istituzione può in effetti stabilire un rapporto diretto e non mediato con una buona parte degli elettori); ma che, esportata al livello di una grande democrazia, altera irrimediabilmente l'equilibrio dei pesi e dei contrappesi propri del modello parlamentare.
        Pensiamo infine che l'istituto della sfiducia costruttiva possa essere compatibile con il modello del governo parlamentare del Primo ministro mutuato dall'esperienza britannica. In entrambi i modelli, infatti, la maggioranza parlamentare può sfiduciare il Premier e costringerlo alle dimissioni. In Gran Bretagna, a questo esito si perviene con il voto di una maggioranza relativa dei deputati del gruppo di maggioranza. In Germania, è invece richiesta la maggioranza assoluta dei componenti il Bundestag.
        Nella nostra proposta di legge costituzionale, questo elemento di rafforzamento della stabilità dei governi è ulteriormente potenziato dalla attribuzione al Capo dello Stato del poter di procedere allo scioglimento delle Camere, "ove ritenga che la formazione del nuovo governo contrasti con gli orientamenti politici del corpo elettorale". La gamma dunque degli strumenti e degli istituti innovativi introdotti a sostegno del rafforzamento dell'esecutivo comprende tutti gli strumenti e gli istituti effettivamente in uso nel modello britannico, più quelli previsti dal modello tedesco.
        4. Le modifiche costituzionali che proponiamo al fine del rafforzamento dell'esecutivo e di chi lo presiede, sono dunque le seguenti:

            obbligo di rendere noto preventivamente agli elettori il nome del candidato alla guida del governo, unitamente al programma della coalizione;

            nomina del Primo ministro "sulla base dei risultati elettorali";
            presentazione alle Camere del solo Primo ministro, ai fini del voto di fiducia;

            attribuzione al Primo ministro del potere di nominare e di revocare i Ministri, i viceministri e i sottosegretari di Stato;

            attribuzione al Primo ministro del potere di proporre al Capo dello Stato lo scioglimento anticipato delle Camere;

            attribuzione al Primo ministro di effettivi poteri di direzione dell'esecutivo, come il potere di sottoporre alla decisione del Consiglio dei ministri provvedimenti di competenza di singoli Ministri e il potere di revoca di atti di singoli Ministri;

            previsione che la mozione di sfiducia debba essere sottoscritta da almeno un decimo dei membri delle due Camere e debba contenere l'indicazione esplicita del candidato a presiedere il nuovo governo;

            previsione che la mozione di sfiducia deve considerarsi respinta se non è votata dalla maggioranza assoluta dei membri del Parlamento in seduta comune;

            facoltà del Capo dello Stato di sciogliere le Camere, anche dopo l'approvazione di una mozione di sfiducia costruttiva, "ove ritenga che la formazione del nuovo governo contrasti con gli orientamenti politici del corpo elettorale".

        Nel senso della più agevole governabilità va inoltre la disposizione che riduce dalla maggioranza assoluta a un terzo dei componenti il quorum per la validità delle sedute e delle deliberazioni delle Camere.
        5. Queste importanti innovazioni in direzione di un esecutivo più forte, più compatto e più coeso, esigono efficaci contrappesi e bilanciamenti, senza i quali il sistema subirebbe torsioni autoritarie o cesariste.
        Si tratta di quattro gruppi distinti di disposizioni.
        In primo luogo quelle che adeguano il sistema delle garanzie costituzionali all'introduzione del sistema maggioritario. E' evidente infatti che tutto il sistema delle garanzie è commisurato, nella Carta del 1947, a una rappresentanza politica definita con il sistema proporzionale. Proponiamo dunque:

            di elevare a due terzi dei voti espressi la maggioranza necessaria per l'approvazione, in seconda lettura, di leggi di revisione costituzionale, ammettendo in ogni caso la facoltà di un quinto dei membri di una Camera, di cinque Consigli regionali o di cinquecentomila elettori di sottoporre la legge di revisione a referendum confermativo;

            di prevedere espressamente che il referendum confermativo si svolga con distinte votazioni se la legge di revisione costituzionale concerne diverse parti della Costituzione o istituti tra loro distinti (in modo da salvaguardare il diritto dell'elettore di esprimersi, per esempio, a favore del governo del Premier ma contro la devolution);

            di elevare a due terzi dei voti espressi la maggioranza necessaria per l'elezione del Presidente della Repubblica, in modo da salvaguardarne, nelle nuove condizioni derivanti dall'introduzione del sistema maggioritario, la natura di garante imparziale della Costituzione e di rappresentante dell'unità nazionale;

            di elevare a due terzi dei voti espressi la maggioranza necessaria per l'elezione dei Presidenti delle Camere, in modo da ritornare per questa via alla convenzione costituzionale, affermatasi negli anni settanta e ottanta, che prevedeva un'intesa bipartisan sulla designazione dei Presidenti e tutelava la loro natura di garanti imparziali del confronto parlamentare;

            di elevare a due terzi dei voti espressi la maggioranza necessaria per l'approvazione dei regolamenti delle Camere, che fissano le regole del gioco della competizione parlamentare.

        In tema di formazione delle leggi è infine da evidenziare la modifica dell'articolo 75 della Costituzione in materia di referendum. Un uso spesso anomalo dell'istituto referendario, unitamente alla fisiologica diminuzione della partecipazione elettorale, ha determinato una sostanziale crisi dell'istituto poiché sommando (l'eventuale) astensionismo politico all'astensione fisiologica" risulta pressoché impossibile, o assai difficile, il raggiungimento del quorum della maggioranza degli aventi diritto prescritta, ai fini della validità, dall'articolo 75 della Costituzione. Il depauperamento dell'istituto referendario costituisce un deficit di democrazia in specie in un sistema istituzionale attento alle esigenze della governabilità. Viene pertanto proposto di elevare a 700.000 il numero necessario per la proposta di referendum (in luogo dell'attuale di 500.000) e si propone, ai fini della validità, che la maggioranza dei voti favorevoli all'abrogazione non possa comunque essere inferiore al 25 per cento dei voti validi espressi.
        Una seconda serie di innovazioni mira a tutelare la genuinità e la correttezza dei meccanismi elettorali, in correlazione ai nuovi e più forti poteri attribuiti agli eletti. Tra queste ricordiamo:

            la "copertura costituzionale" prevista per l'introduzione in via legislativa di misure atte a prevenire efficacemente l'insorgere di conflitti tra gli interessi privati dei titolari di uffici pubblici e di cariche elettive e gli interessi pubblici che essi sono chiamati a tutelare;

            l'ineleggibilità a uffici pubblici e a cariche elettive prevista per coloro che controllano mezzi di comunicazione di massa;

            la "copertura costituzionale" prevista per la introduzione di normative atte a garantire il pluralismo nell'informazione, il diritto dei cittadini ad una informazione politica libera e completa, la parità di accesso dei partiti e dei movimenti politici ai mezzi di comunicazione di massa;

            la previsione di una disciplina sulle forme di finanziamento delle campagne elettorali, che ne assicuri la trasparenza, e sui limiti delle spese elettorali, che eviti il rischio di un rapporto distorto tra politica e denaro;

            l'attribuzione alla Corte costituzionale della potestà di decidere, in ultima istanza, sulle controversie relative alla elezione dei membri del Parlamento, nonché sulla cause sopraggiunte di ineleggibilità e
di incompatibilità dei parlamentari e sulla incompatibilità dei membri del governo.

        Una terza serie di innovazioni delinea la necessaria cornice costituzionale di uno statuto dell'opposizione che dovrà poi trovare la sua più compiuta definizione nella riforma dei Regolamenti parlamentari. Ricordiamo al riguardo:

            il riconoscimento del diritto dell'opposizione di ottenere la istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta o l'attivazione di una indagine conoscitiva;

            la legittimazione dell'opposizione a ricorrere alla Corte costituzionale in caso di violazione delle disposizioni costituzionali sul procedimento legislativo, o sui limiti imposti all'esercizio da parte dei Governo di poteri legislativi d'urgenza o di poteri legislativi delegati;

            la previsione che i Regolamenti delle Camere debbano riservare adeguati spazi ai gruppi di opposizione nella formazione degli ordini del giorno e nella organizzazione dei lavori dell'Aula e delle Commissioni;

            la attribuzione alla opposizione sul modello britannico e tedesco, della presidenza delle Commissioni o delle Giunte parlamentari e degli altri organismi ai quali sono attribuiti essenzialmente compiti ispettivi, di inchiesta, di controllo o di garanzia;

            la costituzionalizzazione dei limiti già imposti ai decreti-legge del Governo dalla legge n. 400 del 1988 (la loro previsione in Costituzione appare necessaria per imporne il rispetto);

            la introduzione in Costituzione dell'obbligo di sottoporre a parere parlamentare gli schemi di decreti legislativi, la previsione della facoltà dell'opposizione di devolvere all'Aula l'approvazione di tali pareri, la previsione dell'obbligo del Governo di motivazione, in caso di emanazione di decreti difformi dai pareri parlamentari: l'insieme di queste previsioni, unito alla legittimazione dell'opposizione a sottoporre alla Corte costituzionale le questioni relative al rispetto dei limiti imposti all'esercizio dei poteri legislativi delegati al Governo, dovrebbero consentire un più agevole ricorso allo strumento della delegazione delegata, senza che ciò comporti la sottrazione al Parlamento della sua essenziale funzione di legislatore e all'opposizione dei suoi poteri di controllo.
        Una quarta serie di innovazioni mira a definire e a rafforzare il ruolo e l'indipendenza delle istituzioni a cui sono affidate, nel sistema maggioritario bipolare, essenziali funzioni di garanzia e di regolazione nei settori che non possono essere sottoposti alla regola del governo della maggioranza: in primo luogo il Presidente della Repubblica, che conserva il potere di decidere sullo scioglimento delle Camere, su proposta del Primo ministro e sentiti i Presidenti delle Camere e i rappresentanti dei gruppi parlamentari; che decide se l'esito della approvazione della sfiducia costruttiva può dare luogo alla formazione di un nuovo Governo in coerenza con la volontà del corpo elettorale o se è opportuno rimettere la questione ad una nuova valutazione degli elettori; che acquisisce un potere di rinvio delle leggi "rafforzato" dalla previsione che la legge rinviata alle Camere debba essere promulgata solo allorché sia stata approvata nuovamente a maggioranza assoluta.
        Nella stessa logica si pone la nuova disposizione costituzionale che garantisce l'indipendenza delle Autorità indipendenti di garanzia, ne regola le prerogative e i poteri, e regola le modalità e le procedure per la scelta dei loro membri, secondo criteri che ne assicurino la competenza e l'imparzialità.
        Al fine di assicurare il necessario raccordo tra le istituzioni nazionali e quelle europee, e di garantire anche a tale riguardo i poteri di controllo del Parlamento, si prevede l'istituzione di una Commissione bicamerale per l'indirizzo e il controllo sulle attività riguardanti le politiche dell'Unione europea e per la vigilanza sul rispetto del principio di sussidiarietà.
        Si propone infine di introdurre, sul modello statunitense, l'istituto del joint Committee, al fine di evitare estenuanti navette tra i due rami del Parlamento. Si tratta naturalmente di una delle molte disposizioni che dovrà essere riconsiderata al momento della riforma del Senato della Repubblica in correlazione con l'attuazione del nuovo titolo V della parte seconda della Costituzione. E' tuttavia evidente che, mentre sarà probabilmente necessario in quella sede riservare alla sola Camera dei deputati l'espressione della fiducia e sfiducia al Primo ministro, altri istituti, come questo, potranno sopravvivere se resterà la competenza delle due Camere per l'approvazione di un sia pur limitato numero di leggi "bicamerali".
        L'insieme delle innovazioni ricordate consente dunque di delineare un sistema che, sul modello di quasi tutte le grandi democrazie europee, può definirsi nei seguenti termini: un Governo forte, espresso dalla libera scelta degli elettori, saldamente guidato dal Primo ministro; un Parlamento altrettanto forte, in grado di offrire alla maggioranza gli strumenti per attuare il programma approvato dagli elettori e all'opposizione poteri efficaci di controllo e di proposta delle proprie soluzioni alternative ai problemi del Paese; nel contesto di una democrazia altrettanto forte e sicura, dotata di regole idonee a garantire i diritti e le libertà di tutti e la genuinità e la correttezza della competizione politica ed elettorale; un forte sistema di istituzioni e di strumenti di garanzia, capace di assicurare che le regole siano rispettate da tutti, a partire da chi dispone del potere politico o economico.




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